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最高人民法院关于深化人民法院 司法体制综合配套改革的意见 ——人民法院第五个五年改革纲要 (2019—2023)


 

党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,人民法院司法体制改革全面深入推进,在重要领域和关键环节取得突破性进展,中国特色社会主义审判权力运行体系初步形成。党的十九大从发展社会主义民主政治、深化依法治国实践的高度,作出深化司法体制综合配套改革、全面落实司法责任制的重要战略部署。第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修订通过的《中华人民共和国人民法院组织法》,进一步规范了人民法院的组织体系、机构设置、管理体制、队伍建设和履职保障,为深化司法体制改革提供了法律依据,从立法层面巩固了司法体制改革成果。

 

为深入贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略,全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神,进一步深化新时代人民法院各项改革,现制定《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见》,并将之作为《人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》贯彻实施。

 

一、总体要求

 

(一)指导思想



以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,紧扣我国社会主要矛盾变化,紧紧围绕统筹推进五位一体总体布局和协调推进四个全面战略布局,坚持以人民为中心的发展思想,坚持稳中求进工作总基调,统筹推进党中央部署的各项司法体制改革任务,在更高站位、更深层次、更宽领域、以更大力度深化新时代人民法院司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,加快形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,推动公正高效权威的中国特色社会主义司法制度更加成熟更加定型,全面提升司法能力、司法效能和司法公信,推动营造更加良好的社会主义法治环境,创造更高水平的社会主义司法文明,履行好维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的职责任务,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

 

(二)基本原则



——坚持正确政治方向。牢固树立四个意识,坚定四个自信,坚决做到两个维护,始终坚持党对人民法院工作的绝对领导,始终坚持司法改革在党的领导下进行,充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用,实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。

 

——坚持以人民为中心。始终坚持司法为民宗旨,站稳人民立场,贯彻群众路线,确保人民法院司法改革始终为了人民、依靠人民、造福人民。准确把握人民日益增长的美好生活需要同司法工作发展不平衡、不适应之间的矛盾,着力解决人民群众最关切的公共安全、权益保障、公平正义问题,做到人民有所呼、改革有所应,织密扎牢民生司法保障网,不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。

 

——坚持遵循司法规律。准确把握审判权作为判断权的特征和中央事权属性,完善符合审判权力运行规律的配套监督和保障机制。始终坚持问题导向和目标导向相统一,坚持试点先行和全面推进相促进,坚持用改革思维和方法解决前进中的问题,通过改革进一步释放潜力、盘活资源、激发活力。

 

——坚持服务保障大局。立足人民法院司法职能,正确认识大局、精准把握大局、全力服务大局,牢固树立新发展理念,为推动经济高质量发展提供优质司法服务,为优化营商环境、推动形成更高层次改革开放新格局营造良好法治环境,为保持经济持续健康发展和社会大局稳定提供有力司法保障。

 

——坚持依法有序推进。坚持以宪法法律为依据,坚持人民代表大会制度,做到以法治引领改革、用改革完善法治。制定改革方案时,同步研究是否符合法律规定、是否确有必要修改法律,确保改革于法有据。重大改革试点需要得到法律授权的,严格按照法律程序进行。

 

——坚持加强系统集成。提升改革的系统性、整体性、协同性,既抓落实、补短板、强弱项,又谋长远、破难题、克难关。加强统筹谋划和整体推进,厘清各项改革举措之间的整体关联性、层次结构性、先后时序性,确保改革在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在实际成效上相得益彰,不断提升改革精准化、精细化水平。

 

——坚持鼓励基层创新。既发挥顶层设计的引领作用,又发挥基层探索的探路作用,统筹不同区域进行差别化探索,推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。尊重和保护基层首创精神,完善落实容错机制,鼓励基层探索实践,激励基层积极作为,推动将有益经验上升为普遍长远的制度设计,确保改革行稳致远。

 

——坚持强化科技驱动。贯彻实施网络强国战略,全面建设智慧法院。牢牢把握新一轮科技革命历史机遇,充分运用大数据、云计算、人工智能等现代科技手段破解改革难题、提升司法效能,推动人民法院司法改革与智能化、信息化建设两翼发力,为促进审判体系和审判能力现代化提供有力科技支撑。

 

(三)总体目标

 

——把党的政治建设摆在首位,把执行党的政策与执行国家法律统一起来,确保党的领导和党的建设统领人民法院司法改革全领域、贯穿司法改革全过程,推动实现党的组织覆盖审判执行工作基本单元,构建人民法院坚持党的领导制度体系。

 

——坚持围绕中心、服务大局,充分发挥积极性主动性创造性,从更高层次、更高站位上找准切入点、着力点,通过依法履行职能、锐意改革创新,推动人民法院各项工作深度融入党和国家工作大局,构建人民法院服务和保障大局制度体系。

 

——把满足人民群众不断增长的司法需求作为人民法院工作基本导向,加强诉讼服务体系建设,深化多元化纠纷解决机制改革,推动把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,完善司法救助和涉诉信访制度,努力实现司法更加亲民、诉讼更加便民、改革更加惠民,构建以人民为中心的诉讼服务制度体系。

 

——进一步深化司法公开,不断完善审判流程公开、庭审活动公开、裁判文书公开、执行信息公开四大平台,全面拓展司法公开的广度和深度,健全司法公开形式,畅通当事人和律师获取司法信息渠道,构建更加开放、动态、透明、便民的阳光司法制度体系。

 

——全面落实司法责任制,完善审判监督管理机制和法律统一适用机制,健全司法履职保障和违法审判责任追究机制,让法官集中精力尽好责、办好案,推动实现有权必有责、用权必担责、失职必问责、滥权必追责,构建以司法责任制为核心的中国特色社会主义审判权力运行体系。

 

——优化四级法院职能定位和审级设置,健全适应国家发展战略需要的人民法院组织体系,深化人民法院内设机构改革,加强人民法庭建设和专业化审判机制建设,完善司法经费保障配套机制,构建优化协同高效的人民法院组织体系和机构职能体系。

 

——推动民事、行政诉讼制度改革,深化以审判为中心的刑事诉讼制度改革,改革法律文书送达机制,推动实现审判资源优化配置、司法效能全面提升,构建顺应时代进步和科技发展的诉讼制度体系。

 

——全面推进执行信息化、规范化建设,健全完善综合治理执行难工作格局,深入推进失信被执行人联合惩戒工作,推动完善社会诚信体系,依法保障胜诉当事人及时实现权益,推动完善和发展中国特色社会主义现代化执行制度,构建切实解决执行难长效制度体系。

 

——全面推进人民法院队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设,遵循干部成长规律,完善法官培养、选任和培训机制,强化干警政治训练、知识更新、能力培训、实践锻炼,努力提升队伍政治素质、职业素养、司法能力和专业水平,确保各类人员职能分工明晰、职业保障到位,构建中国特色社会主义法院人员分类管理和职业保障制度体系。

 

——全面推进智慧法院建设,推动建立跨部门大数据办案平台,促进语音识别、远程视频、智能辅助、电子卷宗等科技创新手段深度运用,有序扩大电子诉讼覆盖范围,推动实现审判方式、诉讼制度与互联网技术深度融合,构建中国特色社会主义现代化智慧法院应用体系。

 

二、主要任务

 

(一)完善人民法院坚持党的领导制度体系



1. 全面加强党对人民法院工作的绝对领导。认真贯彻落实《中国共产党政法工作条例》,健全维护党中央权威和集中统一领导工作机制,严格执行政法机关党组织向党委请示报告重大事项规定。严格落实各级人民法院党组的主体责任,健全完善党组责任清单、党组议事规则、党组成员依照工作程序参与重要业务和重要决策、重大业务工作督查反馈等制度,发挥好党组把握政策取向、改革方向、办案导向的作用,确保党的基本理论、基本路线、基本方略在人民法院各项工作中不折不扣落到实处。健全人民法院配合参与巡视巡察机制,切实增强政治督察。

 

2. 全面加强人民法院党的建设工作。按照新时代党的建设总要求,以政治建设为统领,不断推进人民法院党的建设工作。加强人民法院基层党组织建设,以提升组织力为重点,突出政治功能,优化组织设置,严格组织生活,创新活动方式,充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。坚持抓党建、带队建、促审判,切实加强审判执行机构、人民法庭、审判执行团队的政治建设和业务建设,提升创造力、凝聚力、战斗力。

 

3. 完善党的政治建设工作机制。完善人民法院理论教育、政治轮训制度,教育引导法院干警深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,确保在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。完善推动社会主义核心价值观深度融入审判执行工作的配套机制,确保人民法院的司法解释、司法政策、裁判规则发挥价值引领功能,促进用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定,让遵法守纪者扬眉吐气,让违法失德者寸步难行。坚持以社会主义核心价值观引领法院文化建设,健全司法职业精神培育机制,激励法院干警坚定法治信仰、忠诚司法事业。

 

4. 贯彻落实新时代党的组织路线。坚持把政治标准作为第一标准,在法官遴选任命、考核评价、监督管理、培养锻炼、奖励惩戒等工作中全面加强政治把关。严格落实党管干部原则,按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求,打造忠诚干净担当的高素质专业化法院队伍。结合人民法院实际,建立干部素质培养、知事识人、选拔任用、从严管理、正向激励体系,健全发现培养选拔优秀年轻干部工作机制,健全激励干部担当作为工作机制。

 

5. 加强人民法院党风廉政建设。坚持全面从严治党,持之以恒正风肃纪,坚定不移推进反腐败斗争。统筹深化司法体制综合配套改革与党风廉政建设,健全与中国特色社会主义审判权力运行体系相适应的廉政风险防控体系,确保公正廉洁司法。完善内部巡视、司法巡查、审务督察制度,整合监督力量。加强关键岗位定期轮换交流。完善岗位职权利益回避制度,规范法官与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为。

 

(二)健全人民法院服务和保障大局制度体系

 

6. 健全为打好三大攻坚战提供司法服务和保障机制。围绕坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战,强化审判指导,完善工作机制,营造良好法治环境。完善金融审判领域风险监测预警机制,建立金融案件大数据资源库,健全金融风险防范信息共享机制。积极回应农业供给侧结构性改革、农村土地制度改革中的司法需求,服务脱贫攻坚和乡村振兴战略实施。适应特定区域、流域生态环境整体保护的现实需要,完善重大环境资源案件管辖制度,完善生态环境损害赔偿与环境公益诉讼之间的衔接机制。探索惩罚性赔偿制度在环境污染和生态破坏纠纷案件中的适用。

 

7. 健全为国家重大发展战略提供司法服务和保障机制。积极创新司法协同机制,为京津冀协同发展、雄安新区建设、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设和自贸区建设等提供更有力的司法服务和保障。完善与港澳特区民商事司法协助体系,健全相互认可和执行民商事案件判决机制。支持海南全面深化改革开放,对海南建设自由贸易试验区、自由贸易港提供有力司法支持。

 

8. 健全打造国际化、法治化、便利化营商环境司法服务和保障机制。配合中央有关部门研究制定建设法治营商环境的实施规划。进一步优化与执行合同办理破产相关的诉讼服务和程序保障,探索构建既符合我国国情、又接轨国际标准的法治营商环境评价指标体系,逐步在全国法院推广实施。

 

9. 健全一带一路国际商事争端解决机制。加强最高人民法院国际商事法庭建设。推动调解、仲裁机构积极参与最高人民法院国际商事法庭国际商事争端解决机制,完善调解、仲裁、诉讼相互衔接的一站式国际商事纠纷解决平台。完善最高人民法院国际商事专家委员会工作机制。完善外国法查明机制。推动建立域外送达网络平台。

 

10. 健全产权司法保护配套机制。健全以公平为核心原则的产权保护制度,研究完善产权司法保护政策,坚决防止将经济纠纷当作犯罪处理,坚决防止将民事责任变为刑事责任。推动建立产权保护协调工作机制。健全涉企业错案依法甄别纠正的常态化机制,进一步强化以案释法工作,及时公布有代表性的典型案件。

 

11. 健全知识产权司法保护机制。充分发挥司法保护知识产权的主导作用,更好服务创新驱动发展战略。完善符合知识产权案件特点的案件管辖、证据规则、审理方式等诉讼制度。完善知识产权侵权损害赔偿制度。强化对知识产权授权确权行政行为和行政执法行为合法性的全面审查和深度审查,切实推动知识产权授权确权标准、行政执法标准与司法标准相一致。

 

(三)健全以人民为中心的诉讼服务制度体系

 

12. 加强诉讼服务体系建设。加快推进诉讼服务中心现代化建设,努力提供普惠均等、便捷高效、智能精准的诉讼服务。健全线上一网通办、线下一站服务的集约化诉讼服务机制。引入社会第三方参与诉讼服务工作,提升诉讼服务社会化水平。普遍推行分流、调解、速裁、快审机制改革,健全相应信息系统,促进纠纷及时快速解决。加快推进跨域立案改革,推动诉讼事项跨区域远程办理、跨层级联动办理,解决好异地诉讼难等问题。完善当场立案、网上立案、自助立案、跨域立案服务相结合的便民立案机制,实现诉讼服务就近能办、同城通办、异地可办。推进智慧诉讼服务建设,研发智能辅助软件,为当事人提供诉讼风险评估、诉前调解建议、自助查询咨询、业务网上办理等服务,切实减轻人民群众诉累。

 

13. 深化多元化纠纷解决机制改革。创新发展新时代枫桥经验,完善诉源治理机制,坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,推动从源头上减少诉讼增量。完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决体系,促进共建共治共享的社会治理格局建设。加大对行业专业调解工作的指导力度,完善多方参与的调解机制,健全完善律师调解机制,进一步发挥专业调解作用。对具备调解基础的案件,按照自愿、合法原则,完善先行调解、委派调解工作机制,引导鼓励当事人选择非诉方式解决纠纷。推动建立统一的在线矛盾纠纷多元化解平台,实现纠纷解决的在线咨询、在线评估、在线分流、在线调解、在线确认。推广线上线下相结合的司法确认模式,促进调解成果当场固定、矛盾纠纷就地化解。

 

14. 健全司法救助制度。进一步研究细化司法救助经费保障、救助范围、标准程序等规定,增强可操作性。

 

15. 深化涉诉信访机制改革。进一步完善诉访分离工作机制,健全涉诉信访终结移交机制。强化涉诉信访源头治理,维护群众合法权益。全面推进律师代理申诉制度。完善社会第三方参与化解机制,增强涉诉信访矛盾化解合力。提升涉诉信访信息化应用水平。完善执行申诉信访系统,与网上申诉平台、执行案件办理系统、全国法院涉诉信访系统互联互通,实现对执行申诉信访案件的常态化监管。加大对违法信访行为的制裁力度,促进依法理性表达诉求。

 

(四)健全开放、动态、透明、便民的阳光司法制度体系

 

16. 健全完善司法公开工作机制。贯彻主动、依法、全面、及时、实质公开原则,坚持以公开为原则,以不公开为例外,不断拓宽司法公开范围、健全公开形式、畅通公开渠道、加强平台建设、强化技术支撑。深入推进裁判文书、庭审活动、审判流程、执行工作、诉讼服务、司法改革、司法行政事务等方面信息公开的规范化、标准化、信息化建设。健全完善司法公开制度体系,准确划分向当事人公开和向社会公众公开的标准,研究出台相关业务指引、技术标准和操作规程,明确司法公开责任主体。加大司法公开四大平台建设整合力度,优化平台功能,更加突出移动互联网时代新特点,促进平台从单向披露转为多向互动,让诉讼活动更加透明、诉讼结果更可预期。

 

17. 深化审判流程信息公开。加强中国审判流程信息公开网建设,全面落实通过互联网公开审判流程信息的规定,完善相关业务规范和技术标准,推进网上办案数据自动采集,推动实现全国法院依托统一平台自动、同步向案件当事人和诉讼代理人公开审判流程信息

 

18. 深化庭审活动公开。进一步健全庭审公开的范围、流程和保障机制。完善中国庭审公开网功能,扩大庭审公开范围,以有典型意义、社会关注度高的案件为重点,充分运用网络直播、视频录播、图文直播等形式,实现庭审公开常态化,主动接受社会监督,促进提升司法能力,深入开展法治教育。

 

19. 深化裁判文书公开。加大裁判文书全面公开力度,严格不上网核准机制,杜绝选择性上网问题。升级中国裁判文书网,提升上网裁判文书技术处理自动化智能化水平,着力提升用户体验。加强裁判文书数据资源研究利用,探索建立与政法机关、政府部门、高等院校、科技企业共享合作的长效工作机制,为规范诉讼活动、统一裁判尺度、繁荣理论研究、促进社会治理提供有力支持。

 

20. 深化执行信息公开。优化整合各类执行信息公开平台功能,拓展执行信息公开范围,推动实现执行案件流程信息、被执行人信息、失信被执行人名单信息、网络司法拍卖信息等在同一平台集中统一公开。加强与社会征信体系的对接,规范失信被执行人信息公开的方式和机制,推动完善一处失信、处处受限的信用惩戒格局。

 

(五)健全以司法责任制为核心的审判权力运行体系

 

21. 健全审判权力运行机制。全面贯彻让审理者裁判,由裁判者负责,强化独任庭、合议庭的法定审判组织地位,依法确定职责权限,确保权责一致。全面加强基层人民法院审判团队建设。理顺审判机构、审判组织、审判团队的关系,完善内部组织架构,优化审判资源配置。进一步健全随机分案为主,指定分案为辅的案件分配机制。根据审判领域类别和繁简分流安排,完善承办法官与合议庭审判长确定机制

 

22. 健全院长、庭长办案常态化机制。坚持法官入额必须办案原则,合理确定院长、庭长办案工作量,推动减少其非审判事务负担。科学确定院长、庭长审理的案件类型,配套完善分案机制和审判辅助人员配备模式,确保院长、庭长通过审理案件,及时发现、解决审判监督管理、统一法律适用工作中存在的问题。完善对院长、庭长办案情况的考核监督机制,配套建立内部公示、定期通报机制,促进院长、庭长办案常态化

 

23. 完善审判委员会制度。强化审判委员会总结审判经验、统一法律适用、研究讨论审判工作重大事项的宏观指导职能,健全审判委员会讨论决定重大、疑难、复杂案件法律适用问题机制。建立拟提交审判委员会讨论案件的审核、筛选机制。深化审判委员会事务公开,建立委员履职情况和讨论事项在办公内网公开机制。完善审判委员会讨论案件的决定及其理由依法在裁判文书中公开机制。规范审判委员会组成,完善资深法官出任审判委员会委员机制。规范列席审判委员会的人员范围和工作程序。

 

24. 完善审判监督管理机制。明确院长、庭长的权力清单和监督管理职责,健全履职指引和案件监管的全程留痕制度。完善对信访申诉、长期未结、二审改判、发回重审、指令再审、抗诉再审案件的审判监督机制。通过信息化办案平台自动识别、审判组织主动提交、院长和庭长履行职责发现、专门审判管理机构案件质量评查、人民法院主动接受当事人监督和社会监督等途径,推动建立全面覆盖、科学规范、符合规律的审判监督管理制度体系。

 

25. 加强审判流程标准化建设。编制涵盖刑事、民事、行政、国家赔偿等专业领域的审判流程标准。规范案件报结、归档标准,优化卷宗移送流程。推动将从立案到结案归档各个节点的工作要点、时限要求、流程标准、岗位指引和文书样式嵌入信息化办案平台,实现对已完成事项的全程留痕、待完成事项的提示催办、将到期事项的定时提醒、有瑕疵事项的实时预警、违规性事项的及时冻结等自动化、静默化辅助功能。

 

26. 完善统一法律适用机制。加强和规范司法解释工作,健全司法解释的调研、立项、起草、论证、审核、发布、清理和废止机制,完善归口管理和报备审查机制。完善指导性案例制度,健全案例报送、筛选、发布、评估和应用机制。建立高级人民法院审判指导文件和参考性案例的备案机制。健全主审法官会议与合议庭评议、赔偿委员会、审判委员会讨论案件的工作衔接机制。完善类案和新类型案件强制检索报告工作机制。

 

27. 强化司法履职保障机制。进一步健全审判执行人员履行法定职责保护机制、受到侵害救济保障机制和不实举报澄清机制,研究完善法院干警人身意外伤害保险等制度,强化履职保障设施建设,保障和维护法院干警人格尊严和合法权益,对坚持原则、秉公办案、严格执法的法院干警,坚决予以保护支持。研究制定科学合理、简便易行的审判绩效考核办法。进一步规范督查检查考核工作,清理取消不合理、不必要的考评指标,切实为基层减负、为干警减压。

 

28. 健全完善法官惩戒制度。设立最高人民法院法官惩戒委员会,推动在省一级全面设立法官惩戒委员会。研究制定法官惩戒工作相关规定,健全与纪检监察机关的工作衔接机制,完善保障当事法官陈述、举证、辩解、异议、复议和申诉权利的工作机制。

 

(六)完善人民法院组织体系和机构职能体系

 

29. 优化四级法院职能定位。完善审级制度,充分发挥其诉讼分流、职能分层和资源配置的功能,强化上级人民法院对下监督指导、统一法律适用的职能。健全完善案件移送管辖和提级审理机制,推动将具有普遍法律适用指导意义、关乎社会公共利益的案件交由较高层级法院审理。推动完善民事、行政案件级别管辖制度。推动完善民事、行政再审申请程序和标准,构建规范公正透明的审判监督制度。

 

30. 深化最高人民法院巡回法庭制度改革。完善最高人民法院巡回法庭职能定位和工作机制,健全综合配套保障措施。

 

31. 规范专门法院建设。根据经济社会发展需要,研究完善专门法院的设立标准、职能定位和配套机制。加强知识产权法院建设,完善专利等案件审判机制。加强金融法院建设,完善金融审判体系,营造良好金融法治环境。加强海事法院建设,全面提升我国海事司法国际地位。

 

32. 深化互联网法院改革。进一步加强互联网法院建设,完善互联网法院案件管辖、审判制度。结合互联网法院业务特色和技术特点,改造优化电子诉讼平台,完善与国家机关、相关机构和主要电子商务平台的数据对接方式。

 

33. 深化与行政区划适当分离的司法管辖制度改革。科学界定人民法院跨行政区划管辖案件的范围和标准,推动形成有利于打破诉讼主客场现象的新型诉讼格局。配合人民法院组织体系改革,推动整合铁路运输法院、林区法院、农垦法院等机构,进一步优化司法资源配置。

 

34. 深化人民法院内设机构改革。统筹推进内设机构改革和审判执行组织建设。规范基层人民法院内设机构的数量、职责、名称和规格,优化工作流程,提高运行质效。根据政工党务、司法政务、经费管理、辅助事务等职能,综合设置相应机构。合理利用原有领导职数,妥善分流使用干部。中级以上人民法院结合审级职能、案件数量、人员编制等情况,优化内设机构设置,建立职能划分明确、运行高效顺畅的内设机构体系。完善人民法院综合业务机构职能定位。

 

35. 加强专业化审判机制建设。积极推进环境资源审判机制改革,完善环境资源审判规则。加强金融、清算与破产审判机制建设,加大审判队伍培训力度,全面提升专业化水平。强化家事审判机制建设,健全完善家事调解、心理疏导、回访帮扶等制度,研究完善家事诉讼程序。探索家事审判与未成年人审判统筹推进、协同发展。

 

36. 加强人民法庭建设。进一步优化城乡人民法庭布局,充分发挥人民法庭面向基层、面向群众和便利群众诉讼、便利法院审判的优势,依法促进基层社会治理。规范人民法庭领导职数设置,加强人民法庭人员配备,合理保障人民法庭正常履职所需经费。坚持和完善人民法庭巡回审判制度,不断提高巡回审判的效果和水平。

 

37. 推动部分事务集约化、社会化管理。配合内设机构改革,在人民法院内部推行文书送达、财产保全、执行查控、网络公告等事务集约化管理。充分利用市场化、社会化资源,探索实施网拍辅助、文书上网、案款发放等审判辅助事务和部分行政综合事务外包。健全完善人民法院购买社会化服务工作机制,确保公开竞标、质量评估、运营监督、保密协议、业务培训等各类行为合法合规、外包机制公平公开。

 

38. 加强人民法院政务标准化建设。加强会议组织、公文处理、机要收发、后勤保障等司法政务工作标准化建设,促进政务标准化与信息化应用融合,切实提升司法政务工作效率和水平,为审判执行工作提供更加优质的服务和保障。

 

39. 稳妥推进省以下地方法院编制、人事管理改革。推动完善省以下地方法院机构编制由省级机构编制部门管理为主,高级人民法院协同管理的体制。配合有关部门健全完善中级、基层人民法院领导干部管理体制。

 

40. 研究完善人民法院司法经费保障机制。研究完善财物管理机制,研究建立经费动态调整机制。

 

(七)健全顺应时代进步和科技发展的诉讼制度体系



41. 推进民事诉讼制度改革。推动完善诉讼收费制度。进一步完善案件繁简分流机制,健全完善立体化、多元化、精细化的诉讼程序,推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道。优化司法确认程序适用。探索扩大小额诉讼程序适用范围。进一步简化简易程序,完善简易程序与普通程序的转换适用机制。探索推动扩大独任制适用范围。探索构建适应互联网时代需求的新型管辖规则、诉讼规则,推动审判方式、诉讼制度与互联网技术深度融合。深入总结司法实践经验,推动修改民事诉讼法。

 

42. 推进行政诉讼制度改革。围绕推进法治政府建设,改革完善行政审判工作机制,依法保护行政相对人合法权益,推动行政争议实质性化解,监督和支持行政机关依法行政。促进行政执法规范化、法治化,服务和保障放管服改革。规范行政案件管辖机制,完善案件管辖标准及类型,优化行政审判资源配置。

 

43. 推进刑事诉讼制度改革。深化以审判为中心的刑事诉讼制度改革,推进落实庭前会议制度、非法证据排除制度,完善法庭调查程序,落实证人、鉴定人、侦查人员出庭作证制度,落实和完善技术侦查证据的随案移送和法庭调查规则,确保庭审发挥实质性作用。规范认罪案件和不认罪案件的量刑程序。严格落实刑事缺席审判制度和被告人逃匿、死亡案件违法所得没收制度,细化相关操作性规定。推广应用刑事案件智能辅助办案系统,完善刑事案件不同诉讼阶段基本证据指引,配合中央有关部门将其嵌入跨部门大数据办案平台。进一步支持刑事案件律师辩护全覆盖试点,完善工作衔接机制,充分保障刑事辩护律师依法执业权利。探索建立死刑复核案件通知辩护制度,健全相关工作程序。完善刑罚执行制度,推动统一刑罚执行体制。推动完善病残孕罪犯的刑罚交付执行工作机制,解决判前未羁押罪犯交付执行难问题。完善刑事裁判涉财产部分执行案件移送执行机制和退出执行机制。全面推进涉案财物跨部门集中管理信息平台系统在全国法院上线运行,完善相关数据汇聚上传机制。规范刑事申诉案件立案审查标准,完善审查刑事申诉案件的程序和要求。

 

44. 健全完善民事、行政案件法律文书送达机制。在民事、行政诉讼和执行工作中,综合运用电子送达、委托送达、约定送达等方式,探索完善送达新模式,推动完善相关规定。搭建全国统一的电子送达平台,进一步扩大电子送达法律文书的范围。推动落实当事人送达地址确认书制度。推广集约化、分段化送达工作机制,积极探索利用社会化服务方式开展送达工作。

 

(八)健全切实解决执行难长效制度体系

 

45. 推动健全完善综合治理执行难工作大格局。持续健全完善党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门联动、社会参与的综合治理执行难工作大格局。推动将执行工作作为社会治理创新和法治建设重要内容,强化目标责任考核。推动建立基层协助执行网络,充分发挥社会治安综合治理部门、基层组织和网格员作用。

 

46. 健全切实解决执行难的源头治理机制。推动制定强制执行法。强化生效法律文书的确定性、可执行性,建立生效法律文书执行内容不明确的处理机制。进一步完善执行转破产机制,大力推进信息化应用,完善执行与破产的信息交流和共享机制,推进执转破案件的快速审理,促进执行积案化解。研究推动建立个人破产制度及相关配套机制,着力解决针对个人的执行不能案件。推动完善公司法律制度,限制随意变更法定代表人和高级管理人员,强化公司账簿管理,健全公司交易全程留痕制度,防止随意抽逃公司资产。健全司法救助与社会救助的衔接配合机制。

 

47. 深化执行体制机制改革。深入推进审执分离体制改革,优化执行权配置。推行以法官为核心的执行团队办案模式,完善执行警务保障机制,细化执行程序中各类人员职责权限。强化统一管理、统一指挥、统一协调的执行工作机制。完善执行指挥中心运行机制。推进执行案件和执行事务的繁简分流、分权实施,打破一人包案到底的办案模式,切实提升执行工作的集约化、精细化、规范化水平。完善立案、审判与执行工作的协调运行机制。加大诉讼保全适用力度,完善保全和执行协调配合机制,鼓励财产保全保险担保,完善保全申请与执行网络查控有序衔接工作机制,以保全促调解、促和解、促执行

 

48. 加强执行信息化建设。积极应用各种新型技术手段,坚持边开发、边运用、边完善,优化升级各类执行信息化系统平台,进一步完善执行指挥系统、流程节点管理系统、网络查控系统、信用惩戒系统、款物管理系统、终结本次执行案件单独动态管理系统、执行信访办理系统。深化以网络司法拍卖为中心的资产定价和处置模式改革,完善网络评估拍卖系统,建立在线询价评估系统。完善四级法院一体化的执行案件办案平台,强化节点管控,实现案件管理的信息化、智能化。建设符合执行实施工作特点的移动办案平台,切实提升工作效率和管理水平。推进智能辅助和大数据分析技术的应用,减轻执行人员工作负担。

 

49. 加强执行规范化、标准化建设。建立完善以操作规程为核心的执行行为规范体系,完善各类程序节点、执行行为的规范化、标准化流程。完善协同执行、委托执行机制,规范指定执行、提级执行、异地交叉执行的提起和审批程序。严格规范无财产可供执行案件的结案、恢复和退出程序,全面推行终结本次执行案件集中、动态管理。

 

50. 进一步加大强制执行力度。不断扩大网络查控范围,强化冻结、扣划功能,推动实现网络查控系统对各类财产的全覆盖。进一步完善被执行人财产报告制度,加大对拒绝报告、虚假报告或者无正当理由逾期报告财产被执行人的惩戒力度。健全委托审计、委托调查、悬赏举报等工作机制,加强对被执行人或者协助执行人重大资产处置和重要事项变更等事项的监督。密切与有关方面协作,全面推进信息共享,完善失信被执行人信用监督、警示和惩戒体系,推动形成多部门、多行业、多领域、多手段联合信用惩戒工作新常态。依法充分适用罚款、拘留、限制出境等强制执行措施,加大对抗拒执行、阻碍执行、暴力抗法行为的惩治力度。完善反规避执行工作机制,依法严厉打击拒不执行判决、裁定的犯罪行为。

 

(九)健全人民法院人员分类管理和职业保障制度体系



51. 完善编制动态调整机制。健全完善政法专项编制的统筹管理、动态调整机制,推动由省级机构编制部门会同高级人民法院将政法专项编制向人案矛盾突出地区和基层人民法院倾斜。调整优化各省(自治区、直辖市)人民法院现有政法专项编制的布局结构。

 

52. 完善法院人员分类管理制度。健全法官员额管理制度,完善法官交流和退出机制,明确退出的情形、程序、相应后果及救济办法等,实现员额进出常态化、制度化。完善人民法院综合业务部门人员交流机制和人才培养机制。完善审判辅助人员培训考核、培养选拔等机制,建设专业化审判辅助人员队伍。根据人民法院职能特点,结合公务员职务与职级并行制度,建立健全内部岗位交流机制,拓宽审判辅助人员、司法行政人员的职业发展通道。

 

53. 完善法官选任机制。配合有关部门统一规范法官遴选委员会的设置、职能。推动强化法官遴选委员会的专业把关职能,适当增加法律专业人士比重,规范遴选标准、程序,推动建立常态性和机动性相结合的遴选机制,确保空缺员额及时增补。完善从符合条件的法官助理中遴选法官的选任标准和工作机制,配套健全分别适应地方法院、专门法院职能特点的初任法官培养机制。健全法官逐级遴选制度配套措施。进一步完善从律师、专家学者和其他法律工作者中公开选拔法官的工作机制。

 

54. 完善法官单独职务序列配套举措。研究制定法官单独职务序列规定、法官等级比例设置办法和法官等级升降办法,推动形成法官等级按期晋升和择优选升的常态化机制,落实向基层人民法院倾斜的政策导向。健全完善从符合条件的法官中选拔产生人民法院领导干部的工作机制。协调相关部门明确与法官单独职务序列对应的配套生活待遇保障制度。

 

55. 健全法院人员待遇保障机制。全面落实法院人员工资制度改革,健全与法官工作实绩紧密联系的薪酬分配机制。推动落实法官基本工资标准正常调整机制,其他公务员调整基本工资标准时相应调整法官基本工资标准。完善审判辅助人员和司法行政人员职业保障政策。

 

56. 健全审判辅助人员配备机制。完善不同层级法院审判辅助人员的配备模式和标准。在坚持规范招录、严格把关的同时,探索适合市、县两级法院招录法官助理的有效措施,把党中央对艰苦边远地区公务员招考的倾斜政策落到实处。探索建立下级人民法院法官到上级人民法院交流担任短期法官助理工作机制。健全完善聘用制书记员的招录、管理机制。进一步加强司法技术专业队伍建设。建立健全法学院校学生到人民法院实习的常态化机制。

 

57. 推动司法警察管理体制改革。进一步落实编队管理要求,建立符合司法警务工作特点的管理体制。推动完善司法警察相关法律制度。推进司法警察执法勤务警员职务序列改革,进一步推动建立司法警察便捷招录机制、警务督察制度。健全完善警务辅助人员管理机制。积极推进司法警务信息化建设。

 

58. 完善法院人员教育培训机制。完善人民法院各类人员教育培训体系,着力提高法律政策运用能力、防控风险能力、群众工作能力、科技应用能力、舆论引导能力,建立覆盖职业生涯的终身学习制度。完善法官定期培训机制,确保每名法官每年至少参加一次脱产业务培训、每年参加业务培训不少于10天。完善法官教育培训师资库建设。坚持网络视频培训常态化、开放性,推进云课堂建设,建好在线精品课程库,完善相关配套措施。健全完善少数民族地区双语法官培训机制。完善人民法院与法学院校、科研机构双向交流制度。

 

59. 完善人民陪审员管理配套制度。贯彻落实人民陪审员法,细化人民陪审员参审案件范围、庭审程序、评议规则等问题。完善人民陪审员选任、培训、考核、奖惩管理办法。健全制度规定,推动完善人民陪审员履职经费保障体制。

 

60. 完善全国法院组织人事系统。建立统一、高效、标准的信息化管理平台,支持与人民法院各业务平台的数据共享互用,实现人事、案件、政务信息共享,推动全国法院人事管理系统化、专业化。

 

(十)建设现代化智慧法院应用体系



61. 深入推进智慧法院基础设施建设。构建以云计算为支撑的全要素一体化信息基础设施。提升全国法院信息基础设施配置水平、法院专网性能和网络安全防御能力。优化整合各类办公办案平台,避免重复建设、闲置浪费。推动建立跨部门大数据办案平台,实现办案系统互联互通、数据自动推送、资源共享共用。建立人民法院关键信息基础设施安全保护制度,同步规划、同步建设、同步使用分层级的安全防护体系。

 

62. 推动科技创新手段深度运用。全面提升语音识别技术在庭审语音同步转录中的应用效能,建成全国法院智能语音云平台,实现全国法院语音识别的模型共享和统一管理。加强远程视频庭审、提讯和数字化出庭等软件和基础设施建设,减少办案在途时间。加强智能辅助办案系统建设,完善类案推送、结果比对、数据分析、瑕疵提示等功能。进一步完善道路交通事故等纠纷网上数据一体化处理机制。

 

63. 有序扩大电子诉讼覆盖范围。充分利用我国移动互联网普及应用的先发优势,进一步提升电子诉讼在全国法院的覆盖范围、适用比例和应用水平。逐步实现在线立案、在线缴费、电子送达三类应用覆盖全国法院,打造世界领先的移动诉讼服务体系。

 

64. 完善电子卷宗生成和归档机制。健全电子卷宗随案同步生成技术保障和运行管理机制,实现电子卷宗随案同步上传办案系统、电子卷宗自动编目、原审卷宗远程调阅、诉讼文书辅助生成和类案智能推送应用覆盖全国法院。逐步推动实行电子档案为主、纸质档案为辅的案件归档方式。建立全国统一的电子档案管理系统。

 

65. 完善司法大数据管理和应用机制。丰富扩展司法数据资源,深入开展司法大数据研究,不断提升数据汇聚、分析、应用水平。加强大数据在司法管理、廉洁司法中的应用。围绕经济社会发展大局,探索构建司法社会治理指数,深刻揭示审判执行活动与经济社会发展的内在关联,为科学决策提供参考。

 

三、组织实施

 

全面深化司法体制综合配套改革,必须加强组织领导、强化主体责任、科学周密部署、做好舆论引导和思想工作,推动各项改革举措全面落实到位。各级人民法院要把讲政治的要求转化为推进改革的实际行动,提高政治站位,强化政治担当,把坚决执行党中央改革部署作为与以习近平同志为核心的党中央保持高度一致的试金石,把推进改革是否坚实有力作为检验四个意识强不强的重要标准,以钉钉子精神抓好抓细改革措施的落地见效,确保改革蹄疾步稳、久久为功,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

 

——加强组织领导。最高人民法院司法改革领导小组负责对本纲要任务的统筹协调、推进实施、督促落实、总结评估,通过建立台账、挂账管理、跟踪督办、督察问责,确保有重点、有步骤、有秩序地推进改革任务落实。各高级人民法院、解放军军事法院、新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院要健全司法改革领导小组及其工作机构,发挥好统筹协调、组织实施、督察指导作用。拟就重大改革项目开展试点的,试点方案须报最高人民法院审批同意,中央部署的重大改革试点方案须经最高人民法院报中央审批同意方可实施。各级人民法院要健全完善司法改革重大问题、重大事项报批备案和请示报告制度,及时总结改革经验、报告工作进展、反映问题困难。

 

——强化主体责任。要把提高方案质量、按时完成任务、抓好工作落实作为重中之重,加强改革任务分解,逐项明确改革的时间表、路线图、责任人、任务书,确保每项任务有人盯、有人抓。要加强对改革落实情况的督察问效,推动改革督察扩点拓面、究根探底。要拓宽政策解读渠道,通过印发问题口径、编写政策读本、组织专题培训,讲明说清改革政策,引导法院干警理解改革、支持改革、投身改革。

 

——科学周密部署。要充分把握立足当前与谋划长远的关系,在逻辑上注重有序衔接,在成效上注重巩固提升,在配套上注重系统集成,既推动各项改革举措紧密相嵌,又努力做到改革效果压茬拓展,最大程度凸显改革的制度效应和整体效果。要按照老试点带新试点”“好典型做好教员的路径,梳理先做先行者的经验方法,发挥善作善成者的示范效应,定期编印司法改革案例,积极推广基层创新举措,推动改革举措持续发展。

 

——加强舆论引导。要坚持改革方案与宣传舆论工作方案同步制定,改革实施和宣传舆论引导同步推进。要主动适应互联网时代的传播规律,深入宣传人民法院深化司法体制综合配套改革的好经验好成效,通过优化宣传平台、创新宣传方式,讲好人民法院司法改革故事,让人民群众有更多获得感。


 

五五改革纲要

暨中国法院司法改革白皮书

发布会新闻发布稿

 

最高人民法院副院长  李少平

 

各位记者朋友:

 

大家上午好!感谢各位出席今天的新闻发布会,也特别感谢大家一直以来对人民法院司法改革工作的关注、支持和宣传。根据会议安排,由我向大家简要介绍《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见》,也就是《人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》(以下简称五五改革纲要)的起草情况、基本思路和主要内容,并回答各位感兴趣的问题。同时,会议还将同步发布《中国法院的司法改革(2013—2018)》白皮书,白皮书以中英文双语形式,系统介绍了党的十八大以来人民法院深化司法体制改革的进展与成效。

 

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五五改革纲要的起草情况

 

党的十九大从发展社会主义民主政治、深化依法治国实践高度,作出了深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制的重要战略部署。为深入贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略,进一步深化新时代人民法院各项改革,党的十九大闭幕后,最高人民法院就组织专门力量,总结分析四五改革纲要完成落实情况,深入研究深化司法体制综合配套改革的内容与重点,启动了五五改革纲要的调研、起草工作。

 

一年来,我们走访了20多个省份,重点了解各地在司法便民利民、破解人案矛盾、加强审判监督、完善诉讼机制、强化科技驱动等方面的创新举措和探索实践。同时,我们先后与近600法院干警、人大代表、政协委员和律师代表等调研座谈,广泛听取各方对深化改革的意见建议。参加座谈的既有高、中级法院院长,也有基层法官、人民调解员、人民陪审员和审判辅助人员、司法行政人员代表。此外,我们还依托最高人民法院司法改革与创新研究实践(广州)基地,认真听取了法律专家学者意见,真正做到了集思广益。

 

大家普遍反映,党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,人民法院司法体制改革全面深入推进,重要领域和关键环节取得突破性进展,主要领域改革主体框架已基本确立。与此同时,一些尚未落地的改革举措还亟需配套完善、夯实见效,一些已取得突破的关键领域尚待持续优化、精细打磨。这也意味着:下一步改革既要持之以恒抓落实、补短板、强弱项,持续做好精装修;又要一心一意谋长远、破难题、克难关,不断取得新突破

 

在充分调研基础上,我们结合新修订的《人民法院组织法》和法院工作实际,研究起草了五五改革纲要意见稿。意见稿先后提交中央司法改革领导小组会议、全国深化司法体制改革推进会、全国高级法院院长会审议,并两次征求立法机关和中央有关职能部门意见,共搜集、整理1700多条意见建议,绝大部分予以采纳吸收。20181116日,周强院长主持座谈会,就纲要听取了14位知名专家学者意见。最后定稿时,我们根据中央政法工作会议精神,对照中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过的《关于政法领域全面深化改革的实施意见》,进一步调整完善了五五改革纲要内容。

 

古语说:举一纲而万目张。提纲挈领,才能切中要领。五五改革纲要最大程度凝聚了社会各界对人民法院改革发展的期望和共识,经过了中央批准同意,是未来五年指导人民法院改革规划和实施推进的纲领性文件,也是人民法院深化司法体制综合配套改革的重要依据和关键抓手

 

 

2

五五改革纲要

主要框架和基本思路

 

 五五改革纲要由总体要求、主要内容和组织实施三大版块组成,其中,总体要求包括指导思想、基本原则和总体目标,组织实施提出了加强组织领导、强化主体责任、科学周密部署、加强舆论引导等具体要求,主要内容包含10个方面65项改革举措,通过科学构建坚持党的领导制度体系、服务和保障大局制度体系、以人民为中心的诉讼服务制度体系等10大体系,推动公正高效权威的中国特色社会主义司法制度更加成熟更加定型,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

 

习近平总书记在中央政法工作会议上指出:政法领域改革已进入系统性、整体性变革的新阶段,政法系统要在更高起点上,推动改革取得新的突破性进展。225日召开的中央全面依法治国委员会第二次会议上,习近平总书记再次强调:改革开放越深入越要强调法治。改革开放进入新阶段,经济发展有了新理念,就需要人民法院切实找准立足点与着力点,在更高站位、更深层次、更宽领域、以更大力度深化司法体制综合配套改革。围绕如何规划好五五改革纲要,我们确定了以下思路:

 

第一,既抓落实,又谋长远,坚持以系统集成思维深化司法改革。改革当然要求新求变,但深化司法体制综合配套改革,不是要另起炉灶,新搞一套,而是在落实好已出台改革举措的基础上,统筹推进党的十八大、十九大部署的司法体制改革任务,系统规划、一体落实。俗话说:基础不牢,地动山摇。”“四五改革纲要部署的65项改革举措虽全面推开,但实事求是讲,部分举措还存在落实不到位、配套不完善、推进不系统现象。以司法责任制改革为例,尽管已在全国法院推行,但监督管理机制尚需跟进、类案同判机制还应完善、法官惩戒机制亟待健全、专业化建设需要加强,必须不断提升改革的系统性、整体性、协同性,确保责任制改革落到实处、见到实效。

 

所以,我们在起草五五改革纲要时,秉持实事求是精神,没有遇到问题绕着走,落实不到位的就持续抓落实,配套不完善的就着力补短板,用钉钉子精神不断深化改革。

 

同时,对于需要进一步攻坚克难的前沿性、瓶颈性问题,我们也纳入五五改革纲要统筹解决。大家可以看到,纲要中有很多首次出现的新表述、新举措,如推动将具有普遍法律适用指导意义、关乎社会公共利益的案件交由较高层级法院审理探索扩大小额诉讼程序和独任制适用范围优化司法确认程序诉源治理搭建全国统一的电子送达平台推动建立域外送达网络平台研究推动建立个人破产制度加强人民法院政务标准化建设,等等。

 

第二,问题导向,锐意创新,充分吸收行之有效的基层探索实践。司法改革要想接地气必须确保基层能用、好用管用。从这些年深化改革的经验来看,基层面临的困难最多、压力最大,改革创新的愿望最迫切、动力最强劲。可以说,改革的源头活水在基层,创新的澎湃动力也在基层。所以,我们一方面要发挥顶层设计的引领作用,同时要充分发挥基层探索的探路作用。

 

起草五五改革纲要过程中,我们非常注重提炼、挖掘各地法院有复制、推广价值的创新举措,推动将有益经验上升为普遍长远的制度设计。如北京法院的集约化送达、上海法院的智能辅助办案、天津法院的审务、政务标准化、浙江法院的移动微法院苏州法院的语音识别智能运用、成都法院的庭审实质化和实习助理、深圳法院的执转破工作和购买社会化服务机制,等等。这些源自基层、行之有效的探索实践,都被纲要纳入推广规划。

 

第三,遵循规律,依法有序,坚持按法治要求健全完善司法制度。深化司法体制综合配套改革,是国家层面的战略统一规划,不是法院单兵突进。五五改革纲要是法院系统的改革规划,贯彻实施的对象是最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院,所以,对于涉及立法机关、中央其他部委职能权限的内容,纲要一般使用配合”“推动等表述。对于需要实践检验或试点探路的内容,纲要原则使用研究”“探索等表述。对于涉及调整适用相关法律的改革举措,我们也将严格遵循重大改革于法有据原则,在取得立法机关法律授权后,再探索开展试点。

 

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五五改革纲要的特点和亮点

 

 五五改革纲要提出构建的10大体系,涉及人民法院工作机制、诉讼程序、队伍建设、科技创新等各个层面,具有以下特点和亮点:

 

一是旗帜鲜明讲政治。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。只有坚持党对人民法院工作的绝对领导,才能确保司法改革始终沿着正确方向前进。五五改革纲要将构建人民法院坚持党的领导制度体系放在主要内容第一部分,旗帜鲜明把党的政治建设摆在首位,确保党的领导和党的建设统领人民法院司法改革全领域、贯穿司法改革全过程,推动实现党的组织覆盖审判执行工作基本单元。我们将按照政治、业务、责任、纪律、作风五个过硬的要求,严格把握政治方向,持之以恒正风肃纪,打造忠诚干净担当的高素质专业化法院队伍。

 

二是立足本位谋大局。习近平总书记要求政法系统在更高起点上推动改革取得新的突破性进展。这里的更高起点,就是要求我们弘扬伟大的改革开放精神,审时度势、立足本位、提升站位,为推动形成更高层次改革开放新格局提供优质司法保障、营造良好法治环境。20181031日,世界银行发布了最新营商环境排名,我国从之前的第78位跃升至46,提升了32名。其中,与法院工作密切相关的执行合同指标排在全球6,司法程序质量指标位列世界1。这充分说明,强化司法公开、司法效能和司法公信,本身就是优化法治营商环境的有力举措。正如习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上指出的:法治是最好的营商环境。人民法院只要找准立足点和着力点,严格司法、厉行法治,就能够深度融入服务国家重大战略工作。

 

从整体上看五五改革纲要本身就是贯彻中央四个全面战略部署的重要组成部分。在具体举措上围绕共建一带一路战略,纲要提出依托最高人民法院国际商事法庭,完善调解、仲裁、诉讼相互衔接的一站式国际商事纠纷解决平台;围绕粤港澳大湾区建设,纲要提出完善与港澳特区民商事司法协助体系,健全相互认可和执行民商事案件判决机制;围绕供给侧结构性改革,纲要提出进一步完善执行转破产机制,加强破产审判专业化建设,今年年初已推动在北京、上海、深圳设立了破产法庭。服务和保障大局的相关举措,都在纲要主要内容第二部分作了详细部署。

 

三是紧扣重点抓配套。五五改革纲要的正式名称是《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见》。既然强调综合配套改革,就要在改革的整体性、系统性、协同性上下功夫,理顺整体改革与特定举措、基础工程与精细装修、前序突破与后续跟进、关联举措与制度呼应之间的关系,不断激发改革的联动效益共生效应,避免改革举措各自为战、顾此失彼。五五改革纲要在谋篇布局上,将系统集成作为重要原则,注重整体关联性、层次结构性、先后时序性,确保各项改革相互促进、良性互动、协同配合,提升改革整体效能。

 

以完善人民法院组织体系和机构职能体系为例,无论是完善与行政区划适当分离的司法管辖制度,还是深化人民法院内设机构改革,与各级人民法院的审级职能都有重要关联,所以我们将优化四级法院审级职能放在这部分改革重要位置,推动将具有普遍法律适用指导意义、关乎社会公共利益的案件交由较高层级法院审理,充分发挥审级制度诉讼分流、职能分层和资源配置的功能,同时盘活带动组织体系、内设机构改革再优化、再升级。

 

再比如,法官实行员额制和单独职务序列后,员额法官的选任、交流、退出机制和配套生活待遇保障均亟待完善,审判辅助人员和司法行政人员的职业通道也需要进一步拓宽,五五改革纲要对上述问题均作出回应,确保人民法院各类人员职能分工明晰、职业前景明确、职业保障到位,为全面推进人民法院队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设夯实基础。

 

四是着眼长远定制度。第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修订通过的《中华人民共和国人民法院组织法》,从立法层面巩固了深化司法体制改革成果,进一步规范了人民法院的组织体系、机构设置、管理体制、队伍建设和履职保障。《中华人民共和国法官法》也已启动立法修订程序。事实上,除法院组织法、法官法外,一些前期实践证明可行的做法,也有必要逐步固定成型,形成长效机制,为促进审判体系和审判能力现代化提供制度支撑。

 

例如,深化司法公开是党的十八大以来人民法院改革成效最显著的举措之一,五五改革纲要在建设完善审判流程公开、庭审活动公开、裁判文书公开、执行信息公开四大平台基础上,进一步提出要构建更加开放、动态、透明、便民的阳光司法制度体系,确保这项改革行稳致远,正面延伸效应不断扩大。

 

还比如五五改革纲要基本解决执行难工作基础上,进一步提出要推动完善和发展中国特色社会主义现代化执行制度,构建切实解决执行难的长效制度体系。

 

五是科技驱动助改革。过去,很多改革设想很好,但缺乏技术支撑,影响了落地效果。党的十八大以来,我们牢牢把握住新一轮科技革命历史机遇,大数据、云计算、人工智能、区块链等现代科技手段,都陆续被运用到审判执行、司法改革工作中,发挥了重要作用。五五改革纲要在前期工作基础上,提出要构建中国特色社会主义现代化智慧法院应用体系,不断破解改革难题、提升司法效能。我们一方面要依托北京、杭州、广州三个互联网法院,探索推进网上纠纷网上审的互联网诉讼新模式,一方面要推动语音识别、图文识别、语义识别、智能辅助办案、区块链存证、常见纠纷网上数据一体化处理等科技创新手段深度运用,不断提升移动电子诉讼的覆盖范围、适用比例和应用水平,最终目标是探索构建适应互联网时代需求的新型管辖规则、诉讼规则,推动审判方式、诉讼制度与互联网技术深度融合。

 

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五五改革纲要的组织实施

 

五五改革纲要虽然是未来五年的改革规划,但推进落实的任务非常紧迫。按照中央关于政法领域全面深化改革的部署,最高人民法院牵头的改革任务,绝大多数要在2020完成。习近平总书记最近也在中央深改委第六次会议上指出,要对标到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,继续打硬仗,啃硬骨头,确保干一件成一件。所以,从纲要发布之日起,各项工作就得紧锣密鼓开展起来,努力把规划图变成施工图,把时间表变成计程表,确保改革落地见效。具体做法是:

 

一是抓统筹规划。我们已将五五改革纲要确定的65项改革举措分解为160多项改革任务,进行项目式、台账式管理。每项任务都明确牵头单位、责任人员、主要内容、时间节点和成果形式。改革精装修贵在字,要求精确切中要害,精巧把握方法,精细对症下药,精准解决问题。按习近平总书记的要求,就是要画好工笔画。我们在确定进度安排和逻辑顺序时,统筹考虑了各种关系,努力做到全局和局部相配套、治本和治标相结合、渐进和突破相衔接,确保有重点、有步骤、有秩序地推进改革任务落实。

二是抓试点推进。党的十八大以来,根据中央统一部署,全国分三个批次推开了以司法责任制为核心的四项基础性改革试点。如今,具备四梁八柱性质的改革主体框架已经形成,但一些前沿性改革举措,仍需以试点方式探索。下一步,我们将逐项梳理需要开展试点的举措,涉及立法调整的及时向立法机关申请授权,可以自行开展的抓紧科学周密部署。在选取试点法院时,我们将统筹考虑工作基础、区域分布、审级职能、人案结构,体现代表性、差异性、示范性,配套建立动态调整和退出机制,避免试点过于集中或过多过滥,也防止一试就灵,一推就乱

 

三是抓评估问效。有句话说的好,文件下发了不代表工作落实了,会议研究了不等于问题解决了,改革举措有没有落地、改革成果有没有见效,不光看发了多少文件、开了多少会,关键还是要抓落实,要看人民群众的获得感、幸福感、安全感是否切实增强。2015年以来,最高人民法院由院领导带队,每年组织一到两次改革督察,聚焦重点、覆盖全国,每年召开一次司法改革推进会,通报情况,推进落实。下一步,我们将进一步完善评估办法,坚决不搞机械式、过场式督察检查,坚决防止将简单转发照搬上级文件作为落实举措。同时,还将在定期发布司法改革案例、司法改革热点问题问答基础上,进一步完善政策解读机制,加强舆论引导,推动广大人民群众和法院干警理解改革、支持改革、投身改革。

 

以上是关于五五改革纲要的介绍。《中国法院的司法改革(2013—2018)》白皮书的书面版已发给大家,中英文双语文本可以在最高人民法院官网、官微下载。谢谢大家。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

五五改革纲要

暨中国法院司法改革白皮书

新闻发布会答记者问

问:从时间跨度上看,今天发布的《中国法院的司法改革(2013—2018)》白皮书,主要总结了人民法院四五改革纲要的举措和成效。请问:五五改革纲要四五改革纲要之间有什么传承关系?也请简要介绍四五改革纲要的推进落实情况。

答:感谢您用了一个很精确的词汇。传承二字本身就很好地概括了五五改革纲要四五改革纲要的关系。两个纲要一脉相承,都源自党中央在新时代关于司法体制改革的统一决策部署,都坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导思想,都保持了问题导向和目标导向,都是以让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义为根本目标。

 

从逻辑关联上看,五五谋篇布局,建立在对四五落实情况的总结分析、科学评估基础上五五主要内容,搭建在对四五核心内容的配套完善、更新升级基础上四五落实的好,五五的起点就高、开局就好,推进的空间和格局就更广阔。系统推进五五改革纲要,就是对四五改革纲要再落实、再发展和再提升,体现了久久为功、驰而不息的钉钉子精神。  

 

2018年是四五改革纲要的收官之年。截至2018年底,纲要确定的65项改革举措都已全面推开,涉及改革文件256件、重大改革试点24项,11项改革成果转化为法律规定。通过推进四五改革纲要,新时代人民法院司法体制改革主体框架已搭建完成,重大改革领域均取得实质性突破

 

一是以司法责任制为核心的审判权力运行体系初步建立。全国法院从原来的21万名法官中遴选产生12.5万名员额法官。这是由各界专业人士参与的法官遴选委员会严格选拔产生的。新的员额法官队伍的年龄结构进一步优化、学历层次有所提升、实际经验比较丰富,基本都在一线办案,队伍革命化、正规化、专业化、职业化水平进一步提升。谁审理、谁裁判、谁负责的办案机制普遍实行,全国法院直接由独任法官、合议庭签署的裁判文书达到98%以上。审判团队组建、主审法官会议等配套机制逐步健全。27个省区市在省一级设立法官惩戒委员会,追究违法审判责任有了新的制度机制

二是人民法院组织体系和机构职能体系进一步优化。按照党中央的统一部署,最高人民法院设立巡回法庭和知识产权法庭,在北京、上海、广州、杭州等地设立跨行政区划法院、知识产权法院、金融法院、互联网法院等,有力破除诉讼主客场现象,有效提升审判专业化程度和审判体系现代化水平。至2018年底,最高人民法院6个巡回法庭共审结案件33335件,占本院结案总数的50.35%,累计接待群众来访11.7万人次,被誉为老百姓家门口的最高人民法院。省以下地方法院内设机构改革全面推开,实现机构精简、职能优化、效能提升。天津、上海等地法院已高效完成内设机构改革任务,机构数量减幅超过30%,审判质效有效提升。三是以人民为中心的司法为民机制实现创新发展。首先,司法公开全方位深化。建成审判流程、庭审活动、裁判文书、执行信息四大公开平台。截至2018年底,中国裁判文书网共公布裁判文书近6000万篇,访问量超过210亿人次;公布失信被执行人1288万例;地方法院在线直播庭审230万余件,在线观看总人数超139亿人次。其次,全面实行立案登记制。截至2018年底,我国法院登记立案数量超过6489万件,当场登记立案率超过95%第三,诉讼服务持续优化升级。99%的法院建成诉讼服务大厅。3044家法院开通网上立案服务,共网上立案238万件;1154家法院提供跨域立案服务,办理跨域立案12万件。

 

第四,执行难问题得到有效破解。党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门配合、社会参与的综合治理执行难工作格局初步形成,网络执行查控体系和联合信用惩戒体系有效建立,网络司法拍卖广泛开展。全面实行网络拍卖的法院达到3260个,网络拍卖数量占整个司法拍卖的80%以上。

 

以上只是四五改革纲要的部分成效,较全面的介绍可参见《中国法院的司法改革(2013—2018)》白皮书正文。正是基于以上情况,我们才有信心、有底气在五五改革纲要中,继续推动各项改革举措优化提升、发展创新。

 

必须承认,四五改革纲要项下改革举措虽已推开,但配套制度还存在不成熟、不完善之处。与人民群众日益增长的美好生活需要相比,人民法院司法工作也还存在不平衡、不适应等问题。上述问题,都需要通过继续深化改革的方式来解决。

 

因此,五五改革纲要在完成四五改革纲要确定的建立中国特色社会主义审判权力运行体系基础上,提出要在更高站位、更深层次、更宽领域、以更大力度深化新时代人民法院司法体制综合配套改革。这其中,人民群众的获得感、幸福感、安全感是否提升,是我们检验改革成效的重要标准。未来5年,人民法院将着力打造民生司法保障网的升级版,搭建更加普惠均等、便捷高效、智能精准的诉讼服务制度体系,切实减轻人民群众诉累;健全更加优化协同高效的组织体系和机构职能体系,切实提升审判质量、效率和公信力,免除人民对司法不公的担忧;健全更加开放、动态、透明、便民的阳光司法制度体系,完善配置多层次的诉讼制度体系,确保人民群众不仅能够公正获得诉讼利益,并且可以尽快实现。

 

问:请问如何科学理解司法责任制改革中放权与监督的关系?

 

答:司法责任制改革是司法改革必须牢牢牵住的牛鼻子,是深化司法改革的核心和关键,实质上是审判权力运行体系的一次深刻变革。20159月,最高人民法院印发了关于完善人民法院司法责任制的若干意见,初步构建了让审理者裁判,由裁判者负责的制度框架。随后,又针对法官惩戒、履职保障、院庭长办案、审判监督管理、辅助人员配备等方面,相继出台了配套性文件。201812月,按照党的十九大部署,结合推进改革中出现的新情况新问题,最高人民法院又印发了关于全面落实司法责任制的实施意见,进一步细化政策、明确要求、完善配套。

 

对司法责任制的认识,应当结合我国宪法法律和司法改革具体要求。宪法、人民法院组织法都明确规定,人民法院依照法律规定独立行使审判权。行使审判权的主体是法院,而不是法官个人。实践中,代表法院行使审判权的,是独任庭、合议庭、审判委员会等法定审判组织,裁判最终也是以人民法院名义作出的。所以,我们应当从法院整体责任的角度,来理解让审理者裁判,由裁判者负责

 

这里的责任,既包括法官的个人责任,也包括合议庭、审判委员会的集体责任;既包括审判组织的违法审判责任,也包括院长、庭长的审判监督管理责任。按照司法责任制改革文件的规定,对于四类案件(涉及群体性纠纷,可能影响社会稳定的案件;疑难、复杂且在社会上有重大影响的案件;与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的案件;有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的案件),院长、庭长有权要求独任法官或合议庭报告案件进展和评议结果,并视情决定是否将案件提交主审法官会议、审判委员会讨论。对于审判质效、办案程序、纪律作风中存在的问题,院长、庭长应当依职权提出监督纠正意见,绝不允许放权后出现灯下黑问题。

 

总之,院长、庭长在权力清单范围内,按程序履行监督管理职责的,不属于不当过问或干预案件;相反,院长、庭长该管的不会管、不愿管、不敢管,怠于行使监督管理权,造成严重后果的,应当追究其相应责任。

 

问:能否解释一下您刚才提到的院庭长权力清单?最高人民法院下一步是否会制定关于院庭长权力清单和责任清单方面的文件?

 

答:权力清单,是法律为肩负特定职权的部门或人员确定的权力边界,涉及职权依据、行使主体、运行流程等。为确保权责一致,一般都会有对应的责任清单。正面清单规定应当做什么,负面清单规定不能做什么。健全人民法院院庭长的权力清单和责任清单制度,就是要明确院庭长依法行使职权的边界和责任。

 

有了清单,院庭长能管什么、该管什么、凭什么管、什么时候管、不管会有什么后果,都一目了然、有章可循。改革在不断深入,对司法责任制改革的认识,也要有一个逐步深化的过程。既要强调院庭长不能做什么,也要明确院庭长应当做什么,只有从正反两个方面把规矩讲清楚,才能确保改革蹄疾步稳。

 

近些年陆续印发的司法责任制文件,明确了审判权与审判监督权、审判管理权的关系,并初步确定了院庭长的审判监督管理权限。去年12月印发的《最高人民法院关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》,就在原有文件基础上,明确了院庭长在配置审判资源、部署综合工作、审批程序性事项、监管审判质效、监督四类案件、进行业务指导、作出综合评价、检查监督纪律作风等8个方面的职责,并细化了各项职责的具体内容和行权方式。北京、江苏、贵州、福建等地法院也根据法律规定和改革要求,制定了院庭长权力清单,进一步规范审判权力运行。

 

五五改革纲要提出,要明确院长、庭长的权力清单和监督管理职责,健全履职指引和案件监管的全程留痕制度。下一步,最高人民法院将在充分总结各地经验基础上,进一步细化完善院庭长权力清单和责任清单,制定出台更加精细化、更具操作性的文件,确保院庭长依法履职,责任制落实到位。总的思路是:第一,坚持于法有据。严格以人民法院组织法、法官法和三大诉讼法等法律为依据,依法设置权责,合理划定边界。第二,坚持监督有序。权力、责任清单的范围应当遵循司法规律,符合改革精神,不能用行政命令式的手段规制审判权力,不能超越职权直接改变审判组织的结论。三是坚持全程留痕。所有审判监督管理行为都应当可记录、可查询、可追溯,不能脱离主审法官会议、审判委员会等制度平台或办案平台任意表态。四是坚持权责统一。权力清单应当与责任清单逐项对应,不允许有不受责任制约的特权,科学构建有权必有责、用权必担责、失职必问责、滥权必追责的审判权力运行体系。

 

问:据了解,全国法院2018年受理案件总量又创新高,针对日益凸显的人案矛盾,五五改革纲要有没有提出针对性改革举措?

 

答:2018年,全国法院受理案件2800万件,审结、执结2516.8万件,同比上年分别上升8.8%10.6%。随着我国经济社会快速发展,案件数量呈递增态势,人案矛盾确实在一定范围内存在,并影响到审判质效和司法公信。但实事求是讲,人案矛盾并不全是案多人少导致,成因也包括诉讼理念、资源配置、审判管理、诉讼制度、科技运用和司法能力等多重因素。所以,破解人案矛盾,不能全靠增编加人,而是要群策群力,坚持用改革思维和方法解决前进中的问题,通过改革进一步释放潜力、盘活资源、激发活力。

 

秉持上述思路,五五改革纲要提出了以下破解人案矛盾的实招

 

一是坚持司法是维护社会公平正义的最后一道防线理念,坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面。通过创新发展新时代枫桥经验,完善诉源治理机制,实现矛盾纠纷多元化解,从源头上减少诉讼增量,法院集中精力解决更具规则意义的案件

 

二是改变所有事务大包大揽的管理模式,把适合由社会力量承担的司法辅助事务和司法行政事务交给市场主体、社会力量去做,真正实现减负增效。

 

三是转变案件越多成绩越好的司法政绩观,进一步完善案件繁简分流机制,健全完善立体化、多元化、精细化的诉讼程序,推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道。

 

四是通过改革内设机构、组建审判团队、加强专业建设、推进集约管理、强化审务、政务标准化建设等方式,充分挖掘内部潜力,盘活机构职能和资源配置。

 

五是推动深化诉讼制度改革,探索扩大独任制和小额诉讼程序适用范围,优化司法确认程序适用,进一步完善送达机制。

 

六是向科技要生产力,扩大移动电子诉讼覆盖范围和应用水平,促进语音识别、远程视频、智能辅助、电子卷宗等科技创新手段深度运用,推动诉讼模式重构和诉讼流程再造。

 

在上述工作基础上,我们还将推动由省级机构编制部门会同高级人民法院将政法专项编制向人案矛盾突出地区和基层人民法院倾斜,调整优化各省(自治区、直辖市)人民法院现有政法专项编制的布局结构,全面提升司法效能。

 

问:近几年,大数据、人工智能等现代技术运用日趋广泛,五五改革纲要在推动审判方式、诉讼模式和互联网技术深度融合方面,有哪些具体考虑?

 

答:互联网技术的飞速进步,为人民法院创新发展提供了前所未有的机遇。近年来,上海、苏州、宁波、广州、成都等地法院依托智慧法院建设,积极推进诉讼流程在线运行、电子档案智能编目、监督事项自动提示、审判执行智能辅助等工作,让信息技术真正对接司法需求、服务人民群众,为科技助力司法改革作出很好的示范。

五五改革纲要在充分总结吸收各地法院探索实践的基础上,确定了以下改革思路:

 

一是依托互联网法院深化改革试点。2017年以来,我们先后推动设立杭州、北京、广州互联网法院,探索网上纠纷网上审新机制和网络依法治理新模式。截至目前,杭州互联网法院在线立案率达到89.2%,在线开庭率达到59.9%,线上结案率达到83.6%,在线庭审平均用时28分钟、平均审理期限41天,比传统审理模式分别节约时间60%50%。三家互联网法院都注重总结提炼涉网案件裁判规则,公正高效审理了一批新类型、疑难复杂互联网案件,包括大数据权利归属、网络购物缔约过失责任、人工智能作品著作权权属等案件,有力推动了网络空间治理法治化。下一步,我们将按照互联网案件特点,完善互联网法院管辖范围和诉讼规则,改造优化电子诉讼平台,扩大互联网法院的试点效应和示范效果。

 

二是在全国范围内有序推广在线诉讼。2019年起,最高人民法院将积极总结三家互联网法院和浙江移动微法院等实践经验,充分利用我国移动互联网普及应用的先发优势,进一步提升电子诉讼在全国法院的覆盖范围、适用比例和应用水平。逐步实现在线立案、在线缴费、电子送达三类应用覆盖全国法院,打造世界领先的移动诉讼服务体系。

 

三是推动以立法方式构建电子诉讼制度。去年9月,最高人民法院印发了互联网法院办理案件的司法解释。其中一条规定,经征得当事人同意,互联网法院可以电子送达裁判文书。司法解释公布后,许多法院提出申请,希望也能适用这一条,原因当然是电子送达裁判文书效率更高、效果更好。但我们也明确告诉他们,这些前沿性举措目前只能在三家互联网法院先试先行,看能不能既便利当事人,也有效保障其诉讼权益,兼顾效率和公正。

 

如果试点证明可行,我们会提出构建适应互联网时代需求的新型管辖规则、诉讼规则,探索建立涵盖管辖、立案、庭审、送达、执行等全部流程的电子诉讼制度,推动民事诉讼法修改完善,让所有当事人都成为改革受益者。

 

总之,智慧法院建设是个系统工程,需要恒心、耐心、决心,更需要秉持实事求是的态度,切忌赶时髦、搞噱头、博眼球。信息化建设灵不灵,关键看成果是不是好用、爱用、实用,要看人民群众、一线干警有没有从中受益,司法效能有没有据此提升。

 

最高人民法院将按照上述思路,积极稳妥有序地推进智慧法院建设,推动人民法院司法改革与智能化、信息化建设两翼发力,为促进审判体系和审判能力现代化提供有力科技支撑。